>> ACCUEIL | J.O. N° 7109 du lundi 09 juillet 2018


LOI  

n°2018-24 du 06 juillet 2018

EXPOSE GENERAL DES MOTIFS


I. Les facteurs explicatifs du projet de loi de finances rectificative :

Le présent projet de loi de finances rectificative (LFR) pour l’année 2018 est motivé d’abord par une obligation légale, ensuite par des facteurs économiques et sociaux qui s’imposent à l’Etat.

I.1. Respecter une obligation légale :

L’article 47 de la loi organique n°2011-15 du 8 juillet 2011 relative aux lois de finances, modifiée par celle n° 2016-34 du 23 décembre 2016 oblige le Gouvernement à déposer, en cours d’exercice budgétaire, un projet de LFR dans l’un des cas suivants :

a- si les grandes lignes de l’équilibre budgétaire ou financier défini par la loi de finances de l’année se trouvent bouleversées, notamment par l’intervention de décrets d’avances ou d’arrêtés d’annulation de crédits ;

b- si les recettes constatées diffèrent sensiblement des prévisions de la loi de finances de l’année ;

c- s’il y’a intervention de mesures législatives ou réglementaires affectant de manière substantielle l’exécution du budget.

Derrière ces trois cas de figure, le législateur a voulu prendre en compte une seule et même réalité : le caractère instable de l’environnement socioéconomique dans lequel s’exécute la loi de finances votée par le Parlement.

Le budget de l’Etat étant un document de prévision, il subit, de ce fait, et immanquablement, les aléas et fluctuations occasionnant la variation des hypothèses (économiques dont le contenu subit par conséquent, les variations des hypothèses (économiques, financières, sociales, politiques, géostratégiques…) qui la sous-tendent.

Au cours des cinq dernières années, le Sénégal a beaucoup amélioré ses capacités de projections budgétaires, réduisant ainsi sensiblement l’écart entre les prévisions des lois de finances initiales (LFI) et l’exécution constatée par les lois de règlement. Autrement dit, les gains de précision des LFI amoindrissent la nécessité de recourir à des LFR. Par exemple, pour la gestion 2017, qui n’a pas enregistré de LFR, il a suffi la prise de simples actes réglementaires pour ajuster le cadrage budgétaire aux aléas de la conjoncture économique.

En revanche, pour l’exercice 2018, une LFR s’impose, eu égard à la survenue de certains événements et à des facteurs socio-économiques à fort impact sur l’équilibre budgétaire global.

I.2. Protéger la population contre le choc pétrolier en cours :

Le premier de ces évènements est la hausse rapide du cours du baril du pétrole.

L’économie sénégalaise, à l’image du mode de vie des populations, demeure très carbonée.
La réorientation de notre politique énergétique vers les énergies renouvelables est une option résolue, illustrée par de nombreux projets, notamment dans le solaire. Elle mettra toutefois du temps à transformer notre modèle industriel ainsi que nos habitudes de consommation.

D’autant qu’avec l’augmentation de la richesse nationale (marquée par un taux historique de croissance du PIB de 7,2% en 2017), les conditions de vie des Sénégalais se sont nettement améliorées ; ce qui a eu un impact direct sur leur consommation d’énergie.

Le budget de 2018 a été élaboré sur l’hypothèse d’un prix du baril de pétrole à 54 dollars US et d’un taux de change à 606 F CFA pour 1 USD. Ces projections tenaient compte de certains paramètres qui plaidaient fortement pour un maintien des cours à un niveau modéré, notamment :

-  les premières décisions de la nouvelle administration américaine en matière énergétique, qu’il s’agisse de la relance de l’exploitation des gaz de schiste ou de la dénonciation de l’Accord de Paris de décembre 2015 sur le Climat ;

-  les difficultés du cartel de l’Organisation des Pays Exportateurs de Pétrole (OPEP) à mettre en place une stratégie consensuelle pour contrer la baisse des cours.

Toutefois, un facteur nouveau est venu bouleverser ces prévisions : il s’agit de la décision des Etats-Unis, annoncée le 8 mai 2018, de se retirer de l’Accord de Vienne du 14 juillet 2015 sur le programme nucléaire iranien. De nature géopolitique, son impact déborde cependant, le champ diplomatique.

Celui-ci se fait déjà sentir. En effet, les marchés, très sensibles à la conjoncture politique internationale, anticipent les troubles au Proche-Orient ; ce qui est en train de tirer à la hausse le cours du baril du pétrole. Désormais, il franchit régulièrement la barre des 75 dollars.

Or, un pétrole cher comporte, pour le Sénégal au moins deux implications budgétaires majeures :

1- pour éviter une dégradation du pouvoir d’achat des populations, l’Etat est obligé de soutenir aussi bien les prix du carburant à la pompe que les tarifs de l’électricité. Ce soutien public, à travers la fiscalité ou des mécanismes plus directs de subvention, est d’autant indispensable que, sur le plan économique, le Gouvernement pratique une politique de la demande, afin de stimuler l’offre de biens et services.

En outre, il s’agit d’une stratégie de redistribution indirecte des fruits de la croissance retrouvée. Les citoyens comprendraient difficilement qu’au moment où le Sénégal enchaîne des taux de croissance qui le placent dans le peloton de tête des pays africains, leur pouvoir d’achat se retrouve amputé par les surcoûts liés à la hausse des prix du pétrole.

Evidemment, la politique de soutien des prix n’a pas une vocation perpétuelle ; si cette situation devait perdurer au point d’épuiser les marges de manœuvre budgétaires, l’Etat prendrait ses responsabilités, notamment en faisant participer les consommateurs à l’effort de solidarité nationale que requiert une telle situation.

2- beaucoup d’entreprises, notamment à vocation industrielle, voient leurs coûts de production augmenter et leur valeur ajoutée diminuer d’autant ; ce qui a un effet négatif direct sur les recettes fiscales (TVA et impôt sur les sociétés).

Le pétrole cher diminue les recettes de l’Etat tout en augmentant ses dépenses. Cela se manifeste très concrètement de la manière suivante :

 d’abord, au 31 décembre 2017, la Société africaine de Raffinage (SAR) avait accumulé 12,8 milliards de FCFA de pertes commerciales et les distributeurs 1,9 milliard FCFA, soit un total de 14,7 milliards de FCFA que doit leur rembourser le trésor public.

A la même date, l’Etat restait devoir aux pétroliers 8,5 milliards de FCFA au titre des droits de porte supportés (en amont) en faveur de clients exonérés (en aval), de même que 14 milliards de FCFA au titre du différentiel transport (c’est-à-dire la subvention que les finances publiques supportent pour égaliser le prix du carburant sur l’ensemble du territoire national).
Globalement, la dette de l’Etat envers la SAR et les distributeurs (à fin 2017 mais à payer en 2018) s’élève à 37,2 milliards de FCFA, montant auquel il faudra rajouter 60 milliards de FCFA qui seront dus pour les mêmes raisons au titre de la gestion en cours ;

 ensuite, dans la LFI pour 2018, des prévisions de recouvrement de 38,2 milliards de FCFA avaient été inscrites au titre du prélèvement pour le Fonds de sécurisation des importations de produits pétroliers (FSIPP). Mais l’assiette de cet impôt est ainsi faite que lorsque le prix du pétrole augmente, son rendement baisse.

 et puis, la hausse actuelle des cours du baril du pétrole nécessite la révision de l’hypothèse retenue dans la loi de finances initiale, du prix du baril qui passe de 54 à 72 dollars dans la loi de finances rectificative. Ceci conduit à la réévaluation des montants prévus, qui doivent être ramenés à 21,2 milliards de FCFA, soit une moins-value d’égal montant ;

 enfin pour éviter que la flambée des cours ne débouche sur un renchérissement des factures d’électricité des Sénégalais (ce qui techniquement devrait être le cas), l’Etat est obligé de verser, en 2018, la somme de 52 milliards de FCFA à SENELEC, au titre de la compensation tarifaire.

Au total, le coût direct du pétrole cher est de 166,2 milliards de FCFA, que le budget de l’Etat devra supporter en 2018. A ce montant, il faudra rajouter un coût indirect plus difficile à quantifier, mais réel, résultant de la hausse des charges des entreprises. Par conséquent, celles-ci verseront à l’Etat moins de TVA et moins d’impôt sur les sociétés (IS).

I.3. Préserver la paix sociale dans des secteurs primordiaux pour l’avenir du pays :

Le deuxième événement qui justifie une LFR, au titre de la gestion 2018, concerne les mouvements sociaux dans les secteurs de l’éducation et de la santé.

En effet, depuis le début de l’année, ces secteurs subissent de plein fouet des perturbations persistantes, qui ont fini d’atteindre un niveau préoccupant. Finalement, le Gouvernement, privilégiant la voie du dialogue social, a réussi à trouver un compromis dynamique avec la majorité des organisations syndicales.

Celui-ci est certes onéreux pour les finances publiques, surtout qu’il fait suite à une longue série de mesures d’amélioration de la situation des personnels concernés. Mais pour un pays qui aspire à l’émergence, la santé et l’éducation sont trop précieux pour ne pas mériter de nouveaux sacrifices budgétaires.

Le Sénégal est en train de payer le prix de plusieurs décennies de sous-investissement dans ces secteurs, de valorisation insuffisante des personnels concernés, mais aussi d’une politique salariale dans la Fonction publique qui n’a pas toujours été empreinte de rationalité. Ce qui a fini par générer ressentiment et démotivation ; d’où les conflits sociaux actuels.

La solution passera par un dialogue social renforcé, dans l’optique de construire un consensus raisonnable sur le diagnostic des problèmes, les voies pour les résoudre et les concessions que chaque partie doit faire afin de doter notre pays d’un système de santé ainsi que d’un système éducatif parmi les meilleurs au monde.

Pour arriver à un tel consensus, l’Etat a compris qu’il lui fallait d’ores et déjà faire un geste de haute portée sociale à l’endroit des travailleurs ; d’où les décisions suivantes prises par le Président de la République :

1- régularisation immédiate des arriérés d’indemnités pour heures supplémentaires, qui s’élevaient à 675 millions de FCFA et concernaient le secteur de la santé ;

2- sécurisation des salaires des contractuels de certains programmes du secteur de la santé (1 milliard de FCFA) ;

3- augmentation du taux des indemnités dites « heures de nuit », en faveur de la santé (pour 1,7 milliard de FCFA) mais aussi, pour des raisons d’équité, des secteurs de la justice et de la sécurité (pour 1,4 milliard de FCFA) ;

4- prise en charge de la prime d’astreinte dédiée aux militaires pour un montant de 4,2 milliards de FCFA ;

5- en sus des 29,4 milliards de FCFA déjà inscrits dans la LFI 2018 dans le cadre des rappels dus aux enseignants, allocation supplémentaire de 23 milliards de FCFA par an pendant trois ans afin de régler définitivement cette question ;

6- augmentation à partir de fin octobre 2018 de l’indemnité de logement des enseignants, qui va passer de 60.000 à 75.000 FCFA par mois ;

7- réforme du régime de retraite des enseignants du supérieur, dans le but de leur octroyer des pensions beaucoup plus favorables ;

8- augmentation du montant des bourses et des aides sociales des étudiants passant de 18 000 FCFA (demie bourse), 36 000 FCFA (bourse entière) et 60 000 FCFA (3ème cycle) à respectivement 20 000 FCFA, 40 000 FCFA et 65 000 FCFA pour 6,5 milliards FCFA ;

9- baisse des prix des tickets de restaurant du petit déjeuner (de 75 à 50 FCFA) et des repas du déjeuner et du dîner (de 150 à 100 FCFA) des centres des œuvres universitaires dont l’impact est évalué à 1,8 milliard de FCFA ;

10- renforcement des crédits destinés aux frais de formation des étudiants orientés dans les universités privées pour 3 milliards de FCFA ;

11- impact du recrutement de quinze (15) magistrats de la Cour des Comptes dans le cadre de son plan stratégique 2016-2019 pour un montant de 310,3 millions de FCFA ;

12- par souci d’équité, création (par la loi n°2018-12 du 30 mars 2018) d’un régime complémentaire de retraite dont bénéficieront l’ensemble des fonctionnaires civils et militaires ; ce qui leur permettra de conserver, à la retraite, un niveau de vie comparable à celui de leur période d’activité.

I.4. Renforcer la sécurité des Sénégalais :

Pas de développement sans éducation et santé, mais pas de développement non plus sans sécurité. Le triptyque éducation – santé – sécurité est la condition préalable sans laquelle aucun investissement n’est possible, aucune activité productive n’est permise, aucune redistribution n’est envisageable.

La sécurité a toujours été une priorité pour l’Etat depuis 2012, comme en témoigne le contenu des différentes lois de finances votées. Mais cette priorité a pris une dimension nouvelle, avec notamment les enlèvements suivis de meurtres d’enfants qui ont provoqué un grand émoi au sein de l’opinion publique. Face à cette tragédie, le Gouvernement a décidé d’accélérer le processus de mise aux normes de notre appareil sécuritaire, pour éviter que notre volonté commune de vivre-ensemble ne soit rudement mise à mal.

C’est pourquoi, la LFR pour 2018 va renforcer davantage les ressources destinées à la prise en charge de l’alimentation et au paquetage des nouvelles recrues (1.000 auxiliaires de police et 1370 élèves-gendarmes) du secteur de la défense et de la sécurité : 8,4 milliards de FCFA. Ce montant comprend entre autres, l’alimentation des corps de troupe (1,56 milliards de FCFA), l’habillement et les accessoires (1,15 milliards de FCFA), l’impact financier des décrets révisant la prime journalière d’opérations (PJO) pour 2,48 milliards de FCFA, la prime mensuelle de solde pour 1,08 milliard de FCFA.

Les acquisitions en moyens modernisés (d’avions et équipements de transport terrestre, construction d’infrastructures pour la Gendarmerie nationale, équipement des forces de police, équipements spéciaux destinés à la lutte contre le terrorisme, etc.) ont été prévues pour un montant de 15,603 milliards de FCFA dans l’investissement. Ce montant a permis de prendre en charge principalement :

-  l’acquisition d’avions KT – 15 pour 2 milliards de FCFA ;
-  l’acquisition de matériel d’embarcation maritime de véhicules pour 2 milliards de FCFA ;
-  la construction et l’équipement du centre du système d’information opérationnelle de la gendarmerie pour 1 milliard de FCFA ;
-  acquisition d’engins blindés et véhicules d’intervention pour 1 milliard ;
-  l’appui au cadre d’intervention et de coordination interministériel des opérations de lutte anti-terroriste pour 1 milliard FCFA ;
-  la construction de casernes militaires à Ourossogui et Kédougou pour 179,5 millions de FCFA ;
-  le règlement des arriérés dus au titre des cartes d’identité numérisées pour 1 milliard de FCFA.
I.5. Ajuster la stratégie d’endettement de l’Etat :

Le dernier facteur qui justifie la LFR pour 2018 est la nécessité de réviser le service de la dette publique ainsi que le niveau de financement du déficit.

Dans la LFI pour 2018, le service de la dette était projeté à 839,8 milliards de FCFA.

Mais entre-temps, le Sénégal a émis avec succès, le 6 mars 2018, des obligations souveraines sur les marchés financiers internationaux (eurobonds), pour un montant équivalent à 2,2 milliards de dollars US, en deux tranches : l’une d’un (1) milliard d’euros pour une maturité de 10 ans à un taux de 4,75%, l’autre d’un (1) milliard de dollars pour une maturité de 30 ans à un taux de 6,75%.

Le produit de ces eurobonds est destiné au financement des projets prioritaires du Plan Sénégal Emergent (PSE) mais aussi au rachat des dettes qui faisaient peser sur notre pays un fardeau difficilement supportable, en particulier depuis l’eurobond émis en 2011 à des conditions particulièrement onéreuses (8,75% pour une durée de 10 ans).

C’est donc la stratégie de reprofilage de la dette, engagée depuis 2012, qui trouve son point d’achèvement, à la faveur des conditions favorables qui existent actuellement sur les marchés de capitaux internationaux, mais aussi du fait de la qualité de signature exceptionnellement bonne de notre pays, qui justifie la confiance dont il jouit auprès de ces marchés. Ceux-ci ont sanctionné positivement le volontarisme économique du PSE, le sérieux budgétaire retrouvé et la robustesse de la croissance qui en découle.

Cette bonne santé financière doit être mise au service de la résilience budgétaire, puisque les facteurs exposés ci-dessus mettent nos finances publiques sous forte pression.

Le Gouvernement a donc pris, en toute responsabilité, la décision de décaler sa cible de déficit budgétaire, en accord avec ses partenaires techniques et financiers.

Concrètement, le déficit va passer de 367 milliards de FCFA prévu dans la LFI 2018 à 475,7 milliards de FCFA, soit une hausse de 108,7 milliards de FCFA en valeur absolue. Toutefois, en valeur relative, le déficit augmente de moins d’un point, car il se situera à 3,5% du PIB projeté en 2018, contre 2,9% en 2017 (estimations basées sur les données macroéconomiques mises à jour suite au changement de base des comptes nationaux).

II. Le contenu du projet de loi de finances rectificative :

Les recettes fiscales vont connaître une baisse de 65,2 milliards de FCFA, pour les raisons exposées ci-dessus.

D’ailleurs, l’efficacité de notre administration justifie que le pays n’ait pas connu une décrue plus forte de ses recettes fiscales. En effet, depuis 2017, l’administration a renforcé le contrôle des dépenses fiscales, grâce à un programme spécial de vérification sur pièces et/ou sur place des cent (100) entreprises bénéficiaires des agréments les plus importants en volume.

Parallèlement, la transformation digitale de l’administration fiscale sénégalaise est en train de s’accélérer, par le biais de nombreux projets visant à faciliter la déclaration et le paiement des taxes. Il en est ainsi de la généralisation des téléprocédures effective pour les grandes entreprises depuis le 01 janvier 2018. Elle sera étendue aux moyennes entreprises durant le second semestre de l’exercice.

Cette numérisation des procédures encourage le civisme fiscal en facilitant au contribuable l’accomplissement de leurs obligations de paiement, tout en procurant à l’administration fiscale des gains d’efficience et de productivité, ainsi qu’une économie de ressources humaines qui peuvent alors être réorientées vers des tâches plus rentables d’un point de vue budgétaire.

La technologie est également mise au service du recouvrement des recettes non fiscales, qui vont augmenter de 32,1 milliards de FCFA par rapport aux prévisions de la LFI 2018 ; ce qui permet de limiter la baisse des recettes budgétaires à 33,1 milliards de FCFA. En effet, c’est une application informatique, SENSOUF, qui est aujourd’hui à la base d’un programme spécial de recouvrement des redevances domaniales, dont la phase pilote porte sur la région de Dakar et le département de Mbour.

La politique fiscale étant constituée par des mesures d’administration mais aussi par des mesures de législation, l’Etat a fait voter la loi n°2018-10 du 30 mars 2018 modifiant certaines dispositions du Code général des impôts. Cette loi porte une réforme fiscale importante puisque, entre autres dispositions, elle :

i. renforce l’arsenal législatif de lutte contre l’évasion fiscale internationale en alignant la législation fiscale aux meilleurs standards ;
ii. élargit l’application du droit d’accises de 10% à l’ensemble des véhicules de tourisme, alors qu’il était jusque-là réservé aux véhicules d’une puissance supérieure ou égale à treize chevaux ;
iii. institue des taxes sur les sachets en plastique et les jus de fruits ;
iv. augmente les taxes sur les corps gras alimentaires et sur le tabac.

Toutes ces mesures vont avoir un effet positif sur le rendement de la fiscalité (les droits de porte comme la fiscalité intérieure) même si, en dehors de la première citée, toutes poursuivaient d’abord et avant tout des préoccupations non budgétaires, liées à la protection de l’environnement et de la santé publique.